北京師范(fan)大學教授(shou) 劉焱
2010年，國務院頒布《關于當前發展學前教育的若干意見》，迄今我們記憶猶新；時隔僅僅八年，黨中央和國務院又聯合印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），表明黨中央和國務院對于學前教育的高度重視。辦好學前教育、實現幼有所育，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來。
學前教育是終身學習的開端，是現代社會幼兒應當擁有的權利。學前教育的普及率是評估一個國家或政府是否努力滿足社會對于學前教育需求的最直接的指標。2000 年，UNESCO 等世界組織召開了達喀爾世界教育論壇，發布了《達喀爾行動綱領》，確立了 EFA 的六項全民教育目標，提出到2015年各國的學前三年教育毛入園率應達到80%。《意見》提出到2020年全國學前三年毛入園率達到85%；到2035年，全面普及學前三年教育。《意見》提出的普及學前教育“兩步走”的發展目標，既符合當今學前教育發展的世界大勢，也符合我國學前教育發展的實際情況。2017年我國學前教育三年毛入園率已經達到79.6%。到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，是并不困難就可以實現的目標。到2035年，全面普及學前三年教育，與2035年我國基本實現社會主義現代化的目標是相一致的。讓每個適齡幼兒，不分城鄉，都能接受更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育，反映了人民群眾對幼有所育的美好期盼。
建設和完善普惠性學前教育公共服務體系，是2010年以來我國學前教育發展的基本方向和著力點。普惠性學前教育公共服務體系的建設，核心問題是滿足人民群眾對于普惠性學前教育公共服務的需要。要滿足人民群眾對于普惠性學前教育公共服務的需要，必須進行供給側改革，擴資源，調結構，提質量，改變當前普惠性學前教育公共服務資源短缺、供給結構失調、質量不高的現狀。《意見》要求大力發展公辦園，鼓勵支持企事業單位辦園，積極扶持民辦園提供普惠性服務，堅決扭轉高收費民辦園占比偏高的局面。小區配套幼兒園是普惠性學前教育的重要資源，是讓幼兒在家門口有園上、上好園的基本途徑。《意見》對小區配套幼兒園的建設、使用和管理辦法，提出了明確的規范，要求由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。
值得注意的是，《意見》用適齡幼兒普惠性學前教育的覆蓋率作為普惠性學前教育公共服務體系建設的績效指標，即到2020年，80%的適齡幼兒在普惠性幼兒園就讀。其中，公辦園在園幼兒占比達到50%。較之于以前常用的“園所數和園所占比”，這種覆蓋率指標更為關注的是數字背后的“人”，關注的是人民群眾對于普惠性學前教育公共服務的需要。
普惠性學前教育公共服務體系的建設，關鍵在于建立一系列與普惠性學前教育公共服務相適應的配套制度。《意見》對學前教育的制度保障、經費投入、結構調整、資源擴展、隊伍建設、組織管理等進行了全方位的考慮和安排，涉及到普惠性學前教育公共服務的保障制度、投入制度、非營利制度、供給制度、成本分擔制度、監管制度等，為我國普惠性學前教育公共服務體系的建設奠定了良好的政策與制度基礎。
“非營利”是普惠性學前教育公共服務的基本特征。要建設普惠性學前教育公共服務體系，必須要有非營利的制度設計。當前，各地普遍存在政府對普惠性民辦幼兒園扶持不力問題，財政性學前教育經費主要還是投向公辦幼兒園，對普惠性民辦幼兒園的投入非常有限。政府“不作為”背后的主要原因是“不敢作為”：擔心公共財政投入轉變為進入私人腰包的利潤。普惠性民辦園必須以“非營利”為前提。只有在“非營利”的前提下，公共財政經費才可能“放心大膽”“理直氣壯”地進入到普惠性民辦幼兒園，普惠性民辦幼兒園才能獲得較好地發展。近年來，在以私立學前教育機構為主的國家和地區，政府加大了對私立學前教育機構、主要是非營利私立學前教育機構的資助力度，以解決學前教育供給不足的問題。例如，我國香港地區的幼稚園均屬私營性質，分為非牟利幼稚園及私立幼稚園兩類。從1982年起，香港政府一直向非牟利幼稚園發還租金、差餉及地租；通過各項計劃為家長和幼稚園提供資助，但所有申請參與計劃的幼稚園必須是提供本地課程的非牟利幼稚園。在多種資助政策的刺激下，香港非牟利幼稚園的數量不斷增加。2016～17學年，香港非牟利幼稚園的比例已提升至80%。2016年11月我國“新民促法”的頒布，為普惠性學前教育公共服務體系的建設提供了重要的法治基礎。《意見》要求2019年6月底前各省（自治區、直轄市）制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策，有利于“新民促法”的落地實施。
幼兒園的安全、質量監管是當前社會關注的焦點問題。《意見》要求完善監管體系，對誰來管、怎么管均提出了切實有效的措施，包括加強源頭監管，完善過程監管，實施動態監管等。《意見》提出的監管要求與措施，也是國際上常見的做法與經驗。近年來，許多國家和地區開始重視對私立學前教育機構的管理，包括加強舉辦者的資格審查，把確保幼兒的安全與健康作為監管重點，建立信息公開制度，規定盈余比例等。例如，在我國香港地區凡接受政府資助的非營利幼稚園，必須在教育局網站上公開幼稚園運營的主要資料，包括校監及校長的姓名、教師人數、校長和教師的資歷和薪酬情況、學生人數、學校設施和活動、課程資料、學費、主要開支范圍的支出比例等，還必須清楚列明幼兒可自由選擇參加的活動和項目及所涉的附加費用。我國澳門特區的非營利幼教機構必須在年度財務報告中說明其收入是如何運用于機構運行的，才能得到政府的津貼。
在過去30年左右的時間里，我國民辦學前教育經歷了令人矚目的快速發展。民辦幼兒園的大量出現，有效增加了學前教育服務供給，在很大程度上緩解了“入園難”的困境，為整個學前教育事業形成現有規模作出了重要貢獻。然而，近年來民辦學前教育已經成為資本瘋狂逐利的戰場。《意見》明確禁止民辦園上市。禁令一出，導致涉及幼兒園的股票價格應聲而跌。有人認為禁止民辦園上市，就是在遏制民辦園發展。民辦園不等于上市幼兒園。《意見》限制的是“過度逐利”的部分民辦幼兒園，遏制的是以“打包上市”、獲取暴利為目的進入學前教育領域的“熱錢”。這是對整個學前教育行業作出的方向性調整和規范，有利于民辦學前教育的健康發展。營利性民辦園可以滿足家長的不同選擇性需求。理性看待教育本質，回歸教育原點，以質量求生存，以誠信求發展，堅持依法辦學，是新政之下民辦學前教育的發展路徑。《意見》也要求加盟、連鎖的營利性幼兒園原則上應取得省級示范園資質。這一點對于確保營利性民辦園提供質價相符的學前教育服務具有積極意義。
《意見》精準分析和把握十八大以來我國學前教育事業取得的成就和存在的問題，牢牢把握學前教育的正確發展方向，抓住了我國學前教育發展的痛點和難點，提出的治理措施明確有力，能夠確保學前教育健康發展的方向。
要在短短的三年中基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系，必須要有堅強有力的領導和全面系統的制度安排。強化國家提供和舉辦學前教育的主導主體責任，積極引導市場，支持社會參與辦學，推動學前教育發展，是當前學前教育發展的國際趨勢。《意見》提出發展學前教育必須堅持四項基本原則，即“堅持黨的領導”、“堅持政府主導”、“堅持改革創新”、“堅持規范管理”，這是符合我國國情的發展學前教育的大政方針。只有堅持黨的領導，加強黨對學前教育工作的領導，才能確保黨的教育方針在學前教育領域深入貫徹，確保立德樹人根本任務落實到位，確保學前教育始終沿著正確方向發展；只有堅持政府主導，落實各級政府在學前教育規劃、投入、教師隊伍建設、監管等方面的責任，完善各有關部門分工負責、齊抓共管的工作機制，才能牢牢把握公益普惠的基本方向；只有堅持改革創新，突出問題導向，才能破解制約學前教育發展的各種體制機制障礙；只有堅持規范管理，完善學前教育法律法規，依法依規辦園治園，才能確保幼兒健康快樂成長。
我們相信，在《意見》精神的指導和引領下，我國學前教育必將迎來更為光輝燦爛的明天！
